کشورها چگونه به تحول صنعتی رسیدند؟ | نقش دولت‌ ها در تحول صنعتی

به گزارش همشهری آنلاین، کارکرد دولت در اقتصاد بازار یکی از بحث‌برانگیزترین مباحث علم اقتصاد از روز آغاز این دانش بوده است. تقریباً همه قبول دارند که دولت باید وظیفه‌ای بر عهده بگیرد ولی درباره زمان و چگونگی اقدام دولت اتفاق‌نظر وجود ندارد. شاید علت این اختلاف‌نظرها را به توان پیچیدگی مداخله دولت دانست که شامل اجزای متعددی مانند کارایی، اخلاق، قدرت، آزادی و مشروعیت می‌شود.

ممکن است تصور شود که نوعی از مباحث فوق مدت‌ها است که نزد برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران جوامع مختلف مطرح بوده است. واقعیت هم همین است. بیش از ۵۰ سال است که سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی، صندوق ‌بین‌المللی ‌پول و سازمان ملل متحد از یک‌سو، و نظریه‌پردازان دانشگاهی و تکنوکرات‌ها از سوی دیگر حول این مقولات تبادل‌نظر کرده‌اند؛ اما واقعیت این است که طی دهه‌های گذشته، بازنگری نقش دولت در فعالیت‌های اقتصادی دوباره در صدر توجه اقتصاددانان، دانشمندان علوم سیاسی اجتماعی و برنامه‌ریزان قرار گرفته است.

در گزارشی که مرکز مطالعات استراتژیک کارآفرینی وابسته به مجمع کارآفرینان ایران، منتشر کرده است، نقش دولت در تحول صنعتی مورد بررسی قرار گرفته و برای استفاده از تجربیات جهانی، ابتدا سیر تاریخی حضور دولت‌ها در توسعه صنعتی بررسی شده است.

شاید بتوان سه موج از نظریه‌پردازی‌های صورت گرفته در مورد نحوه ارتباط دولت با توسعه صنعتی را از هم تفکیک کرد. موج اول، در دوره ربع قرن پس از جنگ جهانی دوم بود که عصر طلایی سرمایه‌داری نامیده می‌شود. همه کشورهای صنعتی بزرگ در آن دوره به رشد اقتصادی بی‌سابقه، بدون تورم بالا و نزدیک به اشتغال کامل دست یافتند و کیفیت کلی زندگی در آن کشورها بهتر شد. این اتفاقات ناشی از غلبه دیدگاه‌های کینزی و توجه به نظریاتی بود که بر نارسایی‌های بازار تکیه داشت؛ ازاین‌رو دخالت دولت برای رفع این نارسایی‌های بازار امری ضروری تشخیص داده شد.

موج دوم، که از اواخر دهه ۱۹۷۰ با ظهور افکار راست جدید و انتخاب شدن ریگان در آمریکا و تاچر در انگلستان شکل گرفت، یک عکس‌العمل رادیکال به رویکرد فوق بود. در این دوره با انگشت گذاشتن بر نارسایی‌های دولت و هزینه‌های بالای ناشی از دخالت‌های دولتی، راهبردی ارائه شد که تکیه آن بر سازوکار بازار بود و دولت مناسب در قامت دولت حداقلی دیده می‌شد. در این الگو، هر نوع شکست و نارسایی در بازارهای مختلف، کم‌هزینه‌تر از نارسایی‌های ناشی از دخالت‌های دولتی تلقی می‌شود. به‌تدریج این الگو به الگوی غالب در مجامع سیاست‌گذاری و نهادهای بین‌المللی پولی (بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول) تبدیل شد. به دلیل حضور برخی از این نهادها در واشنگتن مجموعه رهنمودهای ارائه‌شده از سوی آن‌ها به نام پیمان واشنگتن و به تعبیر دیگر رویکردی به توسعه‌نیافتگی شناخته شد.

موج سوم، که در دهه‌های اخیر شکل گرفت است بر لزوم هماهنگی دولت و بازار تکیه دارد. در این رویکرد، دولت سکان‌دار توسعه در نظر گرفته شده و باید کوتاه‌ترین و سریع‌ترین مسیر را با مجموعه اطلاعاتی که به دست می‌آورد تعیین کند. موتور محرکه، کارآفرینان بخش خصوصی هستند. این دو، در صورت مشارکت ساختارهای جامعه مدنی، قادر خواهند بود چرخ پایدار توسعه را به حرکت درآورند.

انواع مداخلات دولت در فرآیند توسعه صنعتی

الکساندر گرسچنکرون، مورخ اقتصادی آمریکایی متولد روسیه که تا زمان مرگ در دانشگاه هاروارد فعال بود، در ارتباط با پژوهش در توسعه کارآفرینان به این نتیجه رسید که برای رقابت با دولت‌هایی که در گذشته صنعتی شدند باید بر فناوری مسلط شد. فناوری، نیاز به سرمایه دارد و رسیدن به آن سرمایه از توان کارفرمایان محلی خارج است و دولت تنها نباید محیط مناسب را فراهم کند بلکه باید خودش هم به‌صورت فعال به سازمان‌دهی بازارهای مالی بپردازد؛ یعنی بازارها به‌گونه‌ای سازمان‌دهی شوند که کارآفرینان بتوانند به سرمایه لازم برای کسب فناوری دست یابند.

به عقیده او، دولت باید درجایی که سرمایه‌گذاران بزرگ وجود ندارند تا خطر کنند و فناوری لازم را به دست آورند و همین‌طور درجایی که نهادهایی وجود ندارند تا این ریسک‌ها را توزیع کنند خودش باید وارد شود و عمل تحول‌آفرینی را انجام دهد؛ یعنی درک فرصت‌های سرمایه‌گذاری و تبدیل آن‌ها به سرمایه‌گذاری‌های واقعی.

آلبرت اوتو هرشمن، اقتصاددان و اندیشمند سیاسی سده بیستم آلمانی نیز به‌صراحت تأکید می‌کند که مشکل فقط فقدان سرمایه نیست بلکه فقدان کارآفرین نیز مشکل و مانع پیشرفت است. (یعنی کمبود فهم از فرصت‌های سرمایه‌گذاری) هیرشمن دولت را منبع بالقوه‌ای برای تشویق کارآفرینی می‌داند.

نقش‌های ۴ گانه دولت برای مداخله در توسعه صنعتی

از حیث مداخله در توسعه صنعتی، دولت می‌تواند چهار نقش مختلف را ایفا کند که عبارت‌اند از:

۱- متولی: یعنی مقررات‌گذاری فعال و برجسته (مقررات انگیزه‌ساز یا محدودکننده).

۲- متصدی: دولت خود نقش تولیدکننده را دارد مانند اقلامی که برای بخش خصوصی انگیزه‌ای در تولید آن وجود ندارد.

۳- قابلگی: قابله استعاره از کمک به تولد نوزاد است … تشویق بخش خصوصی به ایفای نقش کارآفرین، اولویت اصلی این نقش است … مانند برپا کردن گلخانه، یارانه دادن و محدود کردن واردات

۴- پرورش‌گری: بعد از ظهور کارآفرینان، نوبت به حمایت از آن‌هاست. مانند کمک در برابر چالش‌های محیط اقتصادی، انجام تحقیق‌وتوسعه و در اختیار گذاشتن نتایج آن با کارآفرینان.

شواهد نشان‌دهنده آن است که ترکیب بخش‌های قابلگی و پرورش‌گری بهتر از متولی و متصدی، دولت را توسعه‌گرا می‌سازد. به‌نوعی ایفای نقش‌های فوق، تفاوت دولت‌ها در تأثیرگذاری بر توسعه را رقم می‌زند. مواجه‌شدن دولت‌ها با هر بخش صنعت و فناوری متفاوت است. همچنین، خصوصیات فناوری و سازمان‌دهی‌ای که هرکدام از این صنایع نیاز دارند نیز کاملاً متفاوت است.

دولت‌ها زمانی وارد نقش تصدی‌گری می‌شوند که فناوری در اختیار معدودی از بنگاه‌های جهانی باشد و موانع عمده‌ای در راه ورودشان وجود نداشته باشد. هنگامی‌که موانع ورود زیاد اما بیش‌ازحد نیست مانند صنعت نساجی، سرمایه ملی کوچک‌تر از دولت هم می‌تواند وارد شود و دولت‌ها بیشتر قابله‌گری می‌کنند. اما زمانی که موانع بزرگ‌تر شده و شرکت‌های بین‌المللی با دولت رقیب می‌شوند مانند صنعت خودروسازی، دولت‌ها باید قواعد قابلگی و پرورش‌گری را به‌خوبی بلد باشند.

تجربه نشان داده است، ورود به نقش‌های یکسان نتایج مشابهی نداشته است (اکثریت دولت‌ها در صنعت فولادسازی متصدی شدند اما همه آن‌ها به موفقیت دست نیافتند). دولت‌ها با هر ساختار و رابطه‌ای با جامعه، در فضای بین‌المللی فعالیت می‌کنند و همه تحت تأثیر استراتژی بنگاه‌های بین‌المللی قرار می‌گیرند و باید استراتژی‌های داخلی، ناگزیر خودشان را با ساختارهای متغیر جهان تطبیق بدهند.

بررسی تجربه‌های جهانی توسعه صنعتی

روند توسعه صنعتی در کره جنوبی به این صورت بود که دولت به سرمایه دسترسی داشت و فعالیت بنگاه‌های بزرگ (برای ایجاد صرفه‌های ناشی از مقیاس) را به شکل خاصی برای اهداف بزرگ سازمان‌دهی می‌کرد؛ بنابراین بین دولت و بخش‌خصوصی پروژه‌های مشترک شکل گرفته بود. به‌نوعی دولت دسترسی شرکت‌ها به سرمایه را فراهم می‌کرد و در مقابل مشروعیت سیاسی خود را هم از پیشرفت این شرکت‌ها می‌گرفت. صدور مجوز ورود و نظارت بر افزایش مقیاس تولید، در زمره متداول‌ترین روش‌های دولت برای هماهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری‌ها بود.

یکی دیگر از انواع جالب هماهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری، «ورود مشروط» بود که دولت تعداد تازه‌واردان (یا مقیاس ظرفیت تولید) را مطابق تغییر تقاضا تعیین می‌کرد. مصداقی از ورود مشروط را می‌توان در صنعت خودروهای سواری کره جنوبی مشاهده کرد که وقتی با وقفه در رشد تقاضا روبرو شد، دولت یکی از سه بنگاه موجود را مجبور به خروج از بازار کرد، مشروط به آن‌که پس از افزایش تقاضا آن بنگاه دوباره بازگردد.

تایوان، نمونه دیگری از دولت‌های توسعه‌گرا است که می‌توان گفت بوروکراسی شایسته‌سالارانه در سیاست‌گذاری صنعتی‌اش حاکم بود. دولت تایوان در سال ۱۹۵۰ به گسترش صنعت نساجی تصمیم گرفت و در قالب طرح واگذاری، مجموعه حمایت‌ها (مانند معافیت مالیاتی یا حمایت اداری) و مشوق‌های مالی‌ای (مانند وام‌های ترجیحی) به این صنعت ارائه کرد. این طرح‌ها شامل این بود که دولت پنبه‌خام را به کارخانه‌ها می‌داد و تمام سرمایه لازم برای کار را نیز فراهم می‌کرد. سپس کل تولیدات را نیز از بخش خصوصی می‌خرید و واردات هم محدود شده بود.

این سیاست‌ها آن‌قدر جذاب بود که بخش خصوصی نمی‌توانست آن را رد کند. هم‌چنین، بوروکراسی دولت، مستقل بود. یعنی به تسخیر منافع بخش خصوصی درنمی‌آمد. ادامه حمایت‌ها، رسیدن به قدرت صادراتی در بازار رقابتی مشروط بود (سیاست گلخانه‌ای مشروط). درنتیجه، تولید ملی محصولات نساجی با این سلسله از سیاست‌ها رشد دو برابری کرد.